Кроме родителей, усыновителей, опекунов (попечителей) и приемных родителей, являющихся законными представителями, к числу лиц, осуществляющих защиту прав и интересов детей, относятся органы опеки и попечительства. «Защита семейных прав осуществляется судом по правилам гражданского судопроизводства, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, государственными органами или органами опеки и попечительства»[1].
Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. Районная, городская, районная в городе, поселковая и сельская администрация осуществляют возложенные на них государственные полномочия по опеки и попечительству; при осуществлении своих функций органы опеки и попечительства принимают решения, которые являются обязательными для всех организаций и граждан. Организация работы органов местного самоуправления по осуществлению переданных в их ведение полномочий по опеке и попечительству определяется уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Деятельность органов опеки и попечительства по защите прав и интересов детей достаточно велика: они выявляют детей, оставшихся без попечения родителей, ведут учет таких детей; избирают формы устройства детей, оставшихся без родительского попечения; осуществляют последующий контроль над условиями содержания, воспитания, образования детей; участвуют в разбирательстве дел, с воспитанием детей; дают согласие на установление отцовства в случае смерти матери, признания ее недееспособной, лишения ее родительских прав; разрешают разногласия между родителями относительно имени и (или) фамилии ребенка; дают разрешение на изменение имени, фамилии ребенка; назначают представителя ребенка в случае разногласий между ними и детьми, вправе обратиться в суд с иском о взыскании алиментов на содержание ребенка, а также совершают другие действия по защите прав и интересов детей. В связи с.этим я предлагаю классифицировать деятельность органов опеки и попечительства по защите прав детей на три случая, когда:
• органы опеки и попечительства участвуют в процессе в качестве законного представителя несовершеннолетнего;
• участие органов опеки и попечительства в процессе является обязательным;
• органы опеки и попечительства, выполняя надзорную функцию, сами обращаются в суд за защитой нарушенных прав.
Во всех вышеперечисленных случаях органы опеки и попечительства выполняют единую возложенную на них государством функцию – защита прав и законных интересов несовершеннолетних.
Кандидат юридических наук, профессор Л. М. Пчелинцева в своей работе предлагает иную, более обширную классификацию деятельности органов опеки и попечительства по защите прав несовершеннолетних, а именно: «В целом можно (условно) выделить три основные формы защиты семейных прав органами опеки и попечительства: а) самостоятельное принятие решений в пределах своей компетенции (включая дачу согласия либо разрешения на какие-либо действия); б) направление соответствующих требований в суд, а порядке искового производства; в) участие в судебном разбирательстве»[2].
В первом случае органы опеки и попечительства исполняют обязанности опекуна (попечителя) до устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью, либо в воспитательное учреждение и соответственно являются законными представителями несовершеннолетнего.
В соответствии с действующим законодательством опека и попечительство устанавливаются в течение месяца с момента, когда стало известно о такой необходимости. По истечении данного срока исполнение обязанностей опекуна/попечителя автоматически возлагается на сам орган, таким образом, органы опеки и попечительства обладают теми же процессуальными правами, что и опекуны/попечители. Необходимо помнить, что права опекунов/попечителей ограничены положением ст. 37 ГК РФ, но законодатель, приравнивая органы опеки и попечительства к опекунам/попечителям, не оговаривает порядок правораспорядительных действий, связанных с отчуждением имущества подопечного которые может осуществлять орган опеки и попечительства без ограничений, установленных для опекунов/попечителей.
Кроме указанного мною случая возможно представительство несовершеннолетних и в том случае, когда между интересами родителей и детей имеются противоречия, которые установлены органами опеки и попечительства, то родители не вправе представлять интересы детей в отношениях с другими лицами. В этом случае органы и попечительства обязаны назначить представителя для защиты прав и интересов детей (ст. 64, п. 2, СК РФ).
Представляется, что полномочия этого представителя должны быть подтверждены мотивированным постановлением органов опеки и попечительства. Такое представительство является вынужденной мерой и носит временный характер и как считает Ю. Беспалов «оно выступает как один из способов защиты прав и интересов ребенка, применяемый органами опеки и попечительства, и одновременно является принудительной мерой, ограничивающей права родителей»[3]. Если отпадут основания, органы опеки и попечительства отменяют представительство.
Полномочия представителя данного органа подтверждаются доверенностью, выданной органом опеки и попечительства на ведение дел в суде.
Во втором случае, наиболее полно проявляются функции органов опеки и попечительства по защите прав и законных интересов несовершеннолетних. К полномочиям второго вида относится обязанность органа опеки и попечительства участвовать в рассмотрении судами дел: об осуществлении родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка (ст. 66 СК РФ); о лишении родительских прав и о восстановлении в родительских правах (ст. 70,72 СК РФ); об ограничении родительских прав и об отмене ограничения родительских прав (ст. 73, 76 СК РФ); об установлении усыновления ребенка (ст. 125, 129 СК РФ); об отмене усыновления ребенка (ст. 140 СК РФ), обязательным является участие органа опеки и попечительства в исполнении решений суда по отобранию ребенка и передаче его другому лицу (ст. 79 СК РФ), согласно СК РФ «при рассмотрении судом споров, связанных с воспитанием детей, независимо от того, кем предъявлен иск в защиту ребенка, к участию в деле должен быть привлечен орган опеки и попечительства»[4]. ГПК РФ закрепил положение о том, что в предусмотренных законом случаях органы государственной власти или местного самоуправления по своей инициативе могут вступать в процесс для дачи квалифицированного заключения по делу. Это положение общее, а в п. 2 ст. 47 ГПК РФ оно конкретизируется, приобретая обязательный характер. «В случаях, предусмотренных федеральным законом, и в иных необходимых случаях суд по своей инициативе может привлечь к участию в деле государственный орган или орган местного самоуправления…»[5].
Рассматривая второй случай, мне хотелось бы отметить, что, несмотря на то, что Семейный кодекс РФ, предусмотрел ряд категорий дел, по которым участие прокурора, а также органов опеки и попечительства является обязательным гражданско-процессуальное законодательство не содержит четкой регламентации этого участия. Например, согласно ст. 78 СК РФ при рассмотрении судом споров, связанных с воспитанием детей, к участию в деле должен быть привлечен орган опеки и попечительства. Он обязан провести обследование условий жизни ребенка и лица (лиц), которые претендуют на его воспитание, и представить суду акт обследования и основанное на нем заключение по существу спора. В данном случае орган опеки и попечительства является лицом, участвующим в деле, которое должно быть привлечено в процесс на основании прямого указания закона. И этот вопрос должен решаться судьей при подготовки дела к судебному разбирательству. Вместе с тем среди процессуальных действий, совершаемых судьей в период подготовки, нет привлечения к участию в деле соответствующего органа государственного управления (ст. 150 ГПК РФ). Законодатель не решил вопрос о вступлении и привлечении в процесс лиц, участвующих в деле, кроме сторон и третьих лиц. В соответствии со ст. 153 ГПК РФ судья, признав дело подготовленным, выносит определение о назначении его к разбирательству в судебном заседании, извещает стороны и других участников процесса о времени и месте рассмотрения дела. В связи с этим резонно встает вопрос: если органы опеки и попечительства извещаются судьей лишь о судебном заседании, то когда же будет проведено ими обследование и составлено заключение по существу спора? Аналогичная ситуация возникает и с прокурором. Думаю, что законодателю в перечень действий, которые судья вправе производить при подготовке, следует включить решение вопроса об участии в деле прокурора и о привлечении органа опеки и попечительства.
В третьем случае органы опеки и попечительства сами инициируют обращение в суд. «За защитой своих прав дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а равно их законные представители, опекуны (попечители), органы опеки и попечительства и прокурор вправе обратиться в установленном порядке в соответствующие суды Российской Федерации»[6]. Как известно, органы опеки и попечительства обязаны предупреждать нарушения прав и законных интересов, несовершеннолетних во всех сферах жизни, так в соответствии со ст. 121, 122 СК РФ должностные лица учреждений (дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, лечебных учреждений и других учреждений) и иные граждане, располагающие сведениями о детях, чьи права нарушаются или создается реальная угроза их нарушения, обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей для принятия этими органами соответствующих действий. Орган опеки и попечительства в течение трех дней со дня получения таких сведений обязан провести обследование условий жизни ребенка и при установлении факта отсутствия попечения его родителей или его родственников обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения вопроса о его устройстве. Действующий ГПК РФ предусматривает возможность «органов государственной власти, органов местного самоуправления … обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе…»[7]. Заявление в защиту законных интересов несовершеннолетнего гражданина в этих случаях может быть подано независимо от просьбы заинтересованного лица или его законного представителя. Правовое положение органов опеки и попечительства в данном случае приравнено к положению истца в гражданском процессе, с ограничениями, установленными законом (заключение мирового соглашения и оплаты судебных расходов). Спорным моментом, на мой взгляд, является то, кто в данном случае будет являться представителем несовершеннолетнего в гражданском процессе: ведь родитель официально еще не лишен родительских прав и формально является законным представителем ребенка, но свои родительские обязанности он фактически не выполняет, а органы опеки и попечительства хоть и инициируют обращение в суд, но представителем несовершеннолетнего быть не могут, так как эта обязанность возникает у них с момента лишения родителя родительских прав в установленном законом порядке. В связи с этим я предложила бы законодателю при решении данного вопроса исходить из фактического выполнения/невыполнения родителями, возложенных на них законом обязанностей по воспитанию детей и защите их прав и интересов. Органы опеки и попечительства инициируют обращение в суд каждый раз, когда нарушаются права и законные интересы несовершеннолетних, а именно сюда относятся: право органа опеки и попечительства требовать признания недействительным соглашения об уплате алиментов по основаниям, предусмотренным законом (ст. 102 СК РФ), право требовать отмены усыновления ребенка (ст. 142 СК РФ), а также право предъявлять требование о лишении родительских нрав (ст. 70 СК РФ), об ограничении родительских прав (ст. 73 СК РФ) и о взыскании алиментов на детей (ст. 80 СК РФ). Соответствующее требование органа опеки и попечительства оформляется исковым заявлением в суд и рассматривается в порядке искового производства. В соответствии со ст. 123 СК РФ дети, оставшиеся без попечения родителей могут быть переданы в учреждения для детей сирот, воспитательные учреждения, детские дома семейного типа, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения.
«Детям, находящимся на полном государственном попечении в воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защиты населения и других аналогичных учреждениях, опекуны (попечители) не назначаются. Выполнение их обязанностей возлагается на администрации этих учреждений»[8]. Отсутствие возможности устроить ребенка, оставшегося без попечения родителей, в семью делает необходимой его передачу на полное государственное попечение в одно из детских учреждений: дом ребенка; детский дом смешанного типа для детей раннего (с 1,5 до трех лет), дошкольного и школьного возраста; школу-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; санаторный детский дом для детей-сирот, нуждающихся в длительном лечении; специальный (коррекционный) детский дом для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в развитии; специальную (коррекционную) школу-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в развитии; дом инвалидов и др. Опекуны (попечители) таким детям не назначаются. Согласно ст. 35 ГК РФ их опекунами и попечителями являются соответствующие учреждения. Развивая это положение ГК РФ, СК РФ в п. 1 ст. 147 возлагает обязанности опекунов (попечителей) в таких случаях на администрацию учреждения, воспитанником которого является ребенок, т.е. на главного врача, директора и т.п., но не на лечащего врача, воспитателя-педагога и т.п. Поэтому руководитель любого из названных учреждений выполняет не только свои функциональные обязанности, но и обязанности опекуна (попечителя) своего воспитанника. При этом не имеет значения, есть ли у ребенка родители или родственники. Сам по себе факт передачи несовершеннолетнего на полное государственное попечение означает, что всю заботу о воспитаннике, защиту его прав и интересов берет на себя государство в лице соответствующего учреждения. Защита имущественных, жилищных прав воспитанника осуществляется ими по правилам, предусмотренным ст. 26, 28, 37, 38 ГК РФ, а также ст. 60, 149 СК РФ, таким образом в отношениях по распоряжению имущества эти органы приравнены к опекунам/попечителям, а не к органу опеки и попечительства. Однако надо признать, что роль администрации детского интернатного учреждения как опекуна (попечителя) воспитанника в области гражданского процесса нуждается в более тщательной регламентации Уставом (Положением) соответствующего учреждения и нормами ГПК РФ, так как не совсем понятно кто же все таки выступает представителем несовершеннолетнего в гражданском процессе: специализированные органы социальной защиты или органы опеки и попечительства; с одной стороны нормы семейного и гражданского законодательства возлагают эти обязанности на соответствующие государственные органы в которых находятся дети, а с другой – гражданско-процессуальное законодательство вообще не упоминает о таких органах, поэтому предлагаю законодательно закрепить специализированные органы социальной защиты в числе представителей несовершеннолетних в гражданском процессе. Защита прав выпускников воспитательных учреждений – обязанность органов опеки и попечительства и если они не являются совершеннолетними, то представительство и защиту их прав осуществляют эти органы.
Подводя итог об органах опеки и попечительства необходимо сказать несколько слов о гражданско-правовой ответственности за неисполнение или ненадлежащие исполнение этими органами и их должностными лицами своих обязанностей. Например, в результате непринятия органом опеки и попечительства мер по охране прав и интересов недееспособного лица или ребенка имущество последнего может быть утрачено, повреждено или придти в негодность. Это может быть в следующих случаях:
• несвоевременного установления опеки и попечительства. Согласно действующему законодательству опека и попечительство должны быть установлены в течение месяца со дня, когда органу опеки и попечительства стало известно о такой необходимости;
• неосуществления надзора за действиями опекуна/попечителя;
• назначение опекуном/попечителем такого гражданина, личность которого не соответствовала требованиям, предъявляемым законом, что впоследствии повлекло утрату имущества.
Известно, что нередко опекуны/попечители используют свое положение в корыстных целях, например, продают имущество, принадлежащее подопечному, или расходуют причитающиеся ему средства на собственные нужды. Задача органа опеки и попечительства – не только подобрать подходящую кандидатуру, но и контролировать действия назначенного лица.
В указанных случаях (этот перечень не является исчерпывающим) я считаю возможным ставить вопрос о возмещении вреда, причиненного в результате незаконных действий/бездействия органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов в порядке ст. 1069 ГК РФ. «Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов … подлежит возмещению»[9].
Необходимыми условиями возложения ответственности в порядке ст. 1069 ГК РФ за счет казны муниципального образования являются:
• факт причинения вреда (имущественный ущерб, вред здоровью, моральный вред);
• противоправность действия или бездействия органа опеки и попечительства или должностного лица этого органа;
• причинная связь между вредом и действием/бездействием органа опеки и попечительства или должностного лица этого органа;
• вина органа опеки и попечительства.
Орган опеки и попечительства признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась, он принял все меры для надлежащего исполнения своих обязанностей.
Кроме мною перечисленных случаев возможны и иные случаи причинения вреда в связи с ненадлежащим исполнением органами опеки и попечительства своих обязанностей.
[1] Семейный кодекс РФ (п. 1 ст. 8).
[2] Пчелинцева Л. М. Обеспечение безопасности несовершеннолетних граждан семейно-правовыми средствами // Журнал российского права. 2001. № 6.
[3] Беспалов Ю. Судебная защита семейных прав и интересов ребенка // Российская юстиция. 1996. № 12.
[4] Семейный кодекс РФ (п. 1 ст.78).
[5] Гражданский процессуальный кодекс РФ 2002 г. М.: ИНФРА-М, 2003 (п. 2 ст. 52).
[6] Федеральный закон от 21.12.1996 г. № 159-ФЗ “О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей” (с изм. и доп. от 8 февраля 1998 г., 7 августа 2000 г., 8 апреля 2002 г.)
[7] Гражданский процессуальный кодекс РФ 2002 г. М.: ИНФРА-М, 2003. (п. 1 ст. 46)
[8] Семейный кодекс РФ (п. 1 ст. 147).
[9] Гражданский кодекс РФ (ст. 1069).