2.2. Органы опеки и попечительства и другие государственные учреждения

Кроме родителей, усыновителей, опекунов (попечителей) и приемных родителей, являющихся законными представителями, к числу лиц, осуществ­ляющих защиту прав и интересов детей, относятся органы опеки и попечитель­ства. «Защита семейных прав осуществляется судом по правилам гражданского судопроизводства, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, госу­дарственными органами или органами опеки и попечительства»[1].

Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправ­ления. Районная, городская, районная в городе, поселковая и сельская админи­страция осуществляют возложенные на них государственные полномочия по опеки и попечительству; при осуществлении своих функций органы опеки и попечительства принимают решения, которые являются обязательными для всех организаций и граждан. Организация работы органов местного самоуправ­ления по осуществлению переданных в их ведение полномочий по опеке и по­печительству определяется уставами муниципальных образований в соответст­вии с законами субъектов Российской Федерации.

Деятельность органов опеки и попечительства по защите прав и интере­сов детей достаточно велика: они выявляют детей, оставшихся без попечения родителей, ведут учет таких детей; избирают формы устройства детей, остав­шихся без родительского попечения; осуществляют последующий контроль над условиями содержания, воспитания, образования детей; участвуют в разбира­тельстве дел, с воспитанием детей; дают согласие на установление отцовства в случае смерти матери, признания ее недееспособной, лишения ее родительских прав; разрешают разногласия между родителями относительно имени и (или) фамилии ребенка; дают разрешение на изменение имени, фамилии ребенка; на­значают представителя ребенка в случае разногласий между ними и детьми, вправе обратиться в суд с иском о взыскании алиментов на содержание ребен­ка, а также совершают другие действия по защите прав и интересов детей. В связи с.этим я предлагаю классифицировать деятельность органов опеки и по­печительства по защите прав детей на три случая, когда:

•   органы опеки и попечительства участвуют в процессе в качестве за­конного представителя несовершеннолетнего;

•   участие органов опеки и попечительства в процессе является обяза­тельным;

•   органы опеки и попечительства, выполняя надзорную функцию, сами обращаются в суд за защитой нарушенных прав.

Во всех вышеперечисленных случаях органы опеки и попечительства вы­полняют единую возложенную на них государством функцию - защита прав и законных интересов несовершеннолетних.

Кандидат юридических наук, профессор Л. М. Пчелинцева в своей работе предлагает иную, более обширную классификацию деятельности органов опеки и попечительства по защите прав несовершеннолетних, а именно: «В целом можно (условно) выделить три основные формы защиты семейных прав орга­нами опеки и попечительства: а) самостоятельное принятие решений в преде­лах своей компетенции (включая дачу согласия либо разрешения на какие-либо действия); б) направление соответствующих требований в суд, а порядке искового производства; в) участие в судебном разбирательстве»[2].

В первом случае органы опеки и попечительства исполняют обязанности опекуна (попечителя) до устройства детей, оставшихся без попечения родите­лей, на воспитание в семью, либо в воспитательное учреждение и соответст­венно являются законными представителями несовершеннолетнего.

В соответствии с действующим законодательством опека и попечитель­ство устанавливаются в течение месяца с момента, когда стало известно о такой необходимости. По истечении данного срока исполнение обязанностей опеку­на/попечителя автоматически возлагается на сам орган, таким образом, органы опеки и попечительства обладают теми же процессуальными правами, что и опекуны/попечители. Необходимо помнить, что права опекунов/попечителей ограничены положением ст. 37 ГК РФ, но законодатель, приравнивая органы опеки и попечительства к опекунам/попечителям, не оговаривает порядок правораспорядительных действий, связанных с отчуждением имущества подопеч­ного которые может осуществлять орган опеки и попечительства без ограниче­ний, установленных для опекунов/попечителей.

Кроме указанного мною случая возможно представительство несовер­шеннолетних и в том случае, когда между интересами родителей и детей имеются противоречия, которые установлены органами опеки и попечительства, то родители не вправе представлять интересы детей в отношениях с другими ли­цами. В этом случае органы и попечительства обязаны назначить представителя для защиты прав и интересов детей (ст. 64, п. 2, СК РФ).

Представляется, что полномочия этого представителя должны быть под­тверждены мотивированным постановлением органов опеки и попечительства. Такое представительство является вынужденной мерой и носит временный ха­рактер и как считает Ю. Беспалов «оно выступает как один из способов защиты прав и интересов ребенка, применяемый органами опеки и попечительства, и одновременно является принудительной мерой, ограничивающей права родите­лей»[3]. Если отпадут основания, органы опеки и попечительства отменяют представительство.

Полномочия представителя данного органа подтверждаются доверенно­стью, выданной органом опеки и попечительства на ведение дел в суде.

Во втором случае, наиболее полно проявляются функции органов опеки и попечительства по защите прав и законных интересов несовершеннолетних. К полномочиям второго вида относится обязанность органа опеки и попечитель­ства участвовать в рассмотрении судами дел: об осуществлении родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка (ст. 66 СК РФ); о лишении родительских прав и о восстановлении в родительских правах (ст. 70,72 СК РФ); об ограничении родительских прав и об отмене ограничения родительских прав (ст. 73, 76 СК РФ); об установлении усыновления ребенка (ст. 125, 129 СК РФ); об отмене усыновления ребенка (ст. 140 СК РФ), обязательным является участие органа опеки и попечительства в исполнении решений суда по отобра­нию ребенка и передаче его другому лицу (ст. 79 СК РФ), согласно СК РФ «при рассмотрении судом споров, связанных с воспитанием детей, независимо от то­го, кем предъявлен иск в защиту ребенка, к участию в деле должен быть привлечен орган опеки и попечительства»[4]. ГПК РФ закрепил положение о том, что в предусмотренных законом случаях органы государственной власти или местного самоуправления по своей инициативе могут вступать в процесс для дачи квалифицированного заключения по делу. Это положение общее, а в п. 2 ст. 47 ГПК РФ оно конкретизируется, приобретая обязательный характер. «В случаях, предусмотренных федеральным законом, и в иных необходимых слу­чаях суд по своей инициативе может привлечь к участию в деле государствен­ный орган или орган местного самоуправления...»[5].

Рассматривая второй случай, мне хотелось бы отметить, что, несмотря на то, что Семейный кодекс РФ, предусмотрел ряд категорий дел, по которым уча­стие прокурора, а также органов опеки и попечительства является обязатель­ным гражданско-процессуальное законодательство не содержит четкой регла­ментации этого участия. Например, согласно ст. 78 СК РФ при рассмотрении судом споров, связанных с воспитанием детей, к участию в деле должен быть привлечен орган опеки и попечительства. Он обязан провести обследование ус­ловий жизни ребенка и лица (лиц), которые претендуют на его воспитание, и представить суду акт обследования и основанное на нем заключение по суще­ству спора. В данном случае орган опеки и попечительства является лицом, участвующим в деле, которое должно быть привлечено в процесс на основании прямого указания закона. И этот вопрос должен решаться судьей при подготов­ки дела к судебному разбирательству. Вместе с тем среди процессуальных дей­ствий, совершаемых судьей в период подготовки, нет привлечения к участию в деле соответствующего органа государственного управления (ст. 150 ГПК РФ). Законодатель не решил вопрос о вступлении и привлечении в процесс лиц, уча­ствующих в деле, кроме сторон и третьих лиц. В соответствии со ст. 153 ГПК РФ судья, признав дело подготовленным, выносит определение о назначении его к разбирательству в судебном заседании, извещает стороны и других участ­ников процесса о времени и месте рассмотрения дела. В связи с этим резонно встает вопрос: если органы опеки и попечительства извещаются судьей лишь о судебном заседании, то когда же будет проведено ими обследование и состав­лено заключение по существу спора? Аналогичная ситуация возникает и с про­курором. Думаю, что законодателю в перечень действий, которые судья вправе производить при подготовке, следует включить решение вопроса об участии в деле прокурора и о привлечении органа опеки и попечительства.

В третьем случае органы опеки и попечительства сами инициируют об­ращение в суд. «За защитой своих прав дети-сироты и дети, оставшиеся без по­печения родителей, а равно их законные представители, опекуны (попечители), органы опеки и попечительства и прокурор вправе обратиться в установленном порядке в соответствующие суды Российской Федерации»[6]. Как известно, ор­ганы опеки и попечительства обязаны предупреждать нарушения прав и закон­ных интересов, несовершеннолетних во всех сферах жизни, так в соответствии со ст. 121, 122 СК РФ должностные лица учреждений (дошкольных образова­тельных учреждений, общеобразовательных учреждений, лечебных учрежде­ний и других учреждений) и иные граждане, располагающие сведениями о де­тях, чьи права нарушаются или создается реальная угроза их нарушения, обяза­ны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей для принятия этими органами соответствующих действий. Орган опеки и попечительства в течение трех дней со дня получения таких све­дений обязан провести обследование условий жизни ребенка и при установле­нии факта отсутствия попечения его родителей или его родственников обеспе­чить защиту прав и интересов ребенка до решения вопроса о его устройстве. Действующий ГПК РФ предусматривает возможность «органов государствен­ной власти, органов местного самоуправления ... обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе...»[7]. За­явление в защиту законных интересов несовершеннолетнего гражданина в этих случаях может быть подано независимо от просьбы заинтересованного лица или его законного представителя. Правовое положение органов опеки и попе­чительства в данном случае приравнено к положению истца в гражданском процессе, с ограничениями, установленными законом (заключение мирового соглашения и оплаты судебных расходов). Спорным моментом, на мой взгляд, является то, кто в данном случае будет являться представителем несовер­шеннолетнего в гражданском процессе: ведь родитель официально еще не ли­шен родительских прав и формально является законным представителем ре­бенка, но свои родительские обязанности он фактически не выполняет, а ор­ганы опеки и попечительства хоть и инициируют обращение в суд, но пред­ставителем несовершеннолетнего быть не могут, так как эта обязанность возникает у них с момента лишения родителя родительских прав в установ­ленном законом порядке. В связи с этим я предложила бы законодателю при решении данного вопроса исходить из фактического выполнения/невыполнения родителями, возложенных на них законом обязанностей по воспитанию детей и защите их прав и интересов. Органы опеки и попечительства инициируют обращение в суд каждый раз, когда нарушаются права и законные интересы не­совершеннолетних, а именно сюда относятся: право органа опеки и попечи­тельства требовать признания недействительным соглашения об уплате али­ментов по основаниям, предусмотренным законом (ст. 102 СК РФ), право тре­бовать отмены усыновления ребенка (ст. 142 СК РФ), а также право предъяв­лять требование о лишении родительских нрав (ст. 70 СК РФ), об ограничении родительских прав (ст. 73 СК РФ) и о взыскании алиментов на детей (ст. 80 СК РФ). Соответствующее требование органа опеки и попечительства оформляется исковым заявлением в суд и рассматривается в порядке искового производства. В соответствии со ст. 123 СК РФ дети, оставшиеся без попечения родите­лей могут быть переданы в учреждения для детей сирот, воспитательные учре­ждения, детские дома семейного типа, лечебные учреждения, учреждения со­циальной защиты населения и другие аналогичные учреждения.

«Детям, находящимся на полном государственном попечении в воспита­тельных учреждениях, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защи­ты населения и других аналогичных учреждениях, опекуны (попечители) не на­значаются. Выполнение их обязанностей возлагается на администрации этих учреждений»[8]. Отсутствие возможности устроить ребенка, оставшегося без попечения родителей, в семью делает необходимой его передачу на полное го­сударственное попечение в одно из детских учреждений: дом ребенка; детский дом смешанного типа для детей раннего (с 1,5 до трех лет), дошкольного и школьного возраста; школу-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; санаторный детский дом для детей-сирот, нуждающихся в длительном лечении; специальный (коррекционный) детский дом для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в разви­тии; специальную (коррекционную) школу-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в развитии; дом инвали­дов и др. Опекуны (попечители) таким детям не назначаются. Согласно ст. 35 ГК РФ их опекунами и попечителями являются соответствующие учреждения. Развивая это положение ГК РФ, СК РФ в п. 1 ст. 147 возлагает обязанности опекунов (попечителей) в таких случаях на администрацию учреждения, воспи­танником которого является ребенок, т.е. на главного врача, директора и т.п., но не на лечащего врача, воспитателя-педагога и т.п. Поэтому руководитель любо­го из названных учреждений выполняет не только свои функциональные обя­занности, но и обязанности опекуна (попечителя) своего воспитанника. При этом не имеет значения, есть ли у ребенка родители или родственники. Сам по себе факт передачи несовершеннолетнего на полное государственное попече­ние означает, что всю заботу о воспитаннике, защиту его прав и интересов бе­рет на себя государство в лице соответствующего учреждения. Защита имуще­ственных, жилищных прав воспитанника осуществляется ими по правилам, предусмотренным ст. 26, 28, 37, 38 ГК РФ, а также ст. 60, 149 СК РФ, таким об­разом в отношениях по распоряжению имущества эти органы приравнены к опекунам/попечителям, а не к органу опеки и попечительства. Однако надо признать, что роль администрации детского интернатного учреждения как опе­куна (попечителя) воспитанника в области гражданского процесса нуждается в более тщательной регламентации Уставом (Положением) соответствующего учреждения и нормами ГПК РФ, так как не совсем понятно кто же все таки вы­ступает представителем несовершеннолетнего в гражданском процессе: спе­циализированные органы социальной защиты или органы опеки и попечитель­ства; с одной стороны нормы семейного и гражданского законодательства возлагают эти обязанности на соответствующие государственные органы в которых находятся дети, а с другой - гражданско-процессуальное законода­тельство вообще не упоминает о таких органах, поэтому предлагаю законо­дательно закрепить специализированные органы социальной защиты в числе представителей несовершеннолетних в гражданском процессе. Защита прав выпускников воспитательных учреждений - обязанность органов опеки и попе­чительства и если они не являются совершеннолетними, то представительство и защиту их прав осуществляют эти органы.

Подводя итог об органах опеки и попечительства необходимо сказать не­сколько слов о гражданско-правовой ответственности за неисполнение или не­надлежащие исполнение этими органами и их должностными лицами своих обязанностей. Например, в результате непринятия органом опеки и попечи­тельства мер по охране прав и интересов недееспособного лица или ребенка имущество последнего может быть утрачено, повреждено или придти в негод­ность. Это может быть в следующих случаях:

•  несвоевременного установления опеки и попечительства. Согласно действующему законодательству опека и попечительство должны быть установлены в течение месяца со дня, когда органу опеки и по­печительства стало известно о такой необходимости;

•   неосуществления надзора за действиями опекуна/попечителя;

•   назначение опекуном/попечителем такого гражданина, личность кото­рого не соответствовала требованиям, предъявляемым законом, что впоследствии повлекло утрату имущества.

Известно, что нередко опекуны/попечители используют свое положение в корыстных целях, например, продают имущество, принадлежащее подопечно­му, или расходуют причитающиеся ему средства на собственные нужды. Задача органа опеки и попечительства - не только подобрать подходящую кандидату­ру, но и контролировать действия назначенного лица.

В указанных случаях (этот перечень не является исчерпывающим) я счи­таю возможным ставить вопрос о возмещении вреда, причиненного в резуль­тате незаконных действий/бездействия органов местного самоуправления ли­бо должностных лиц этих органов в порядке ст. 1069 ГК РФ. «Вред, причи­ненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления ли­бо должностных лиц этих органов ... подлежит возмещению»[9].

Необходимыми условиями возложения ответственности в порядке ст. 1069 ГК РФ за счет казны муниципального образования являются:

•   факт причинения вреда (имущественный ущерб, вред здоровью, мо­ральный вред);

•   противоправность действия или бездействия органа опеки и попечи­тельства или должностного лица этого органа;

•   причинная связь между вредом и действием/бездействием органа опе­ки и попечительства или должностного лица этого органа;

•   вина органа опеки и попечительства.

Орган опеки и попечительства признается невиновным, если при той сте­пени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась, он принял все меры для надлежащего исполнения своих обязанностей.

Кроме мною перечисленных случаев возможны и иные случаи причине­ния вреда в связи с ненадлежащим исполнением органами опеки и попечитель­ства своих обязанностей.


[1] Семейный кодекс РФ (п. 1 ст. 8).

[2] Пчелинцева Л. М. Обеспечение безопасности несовершеннолетних граждан семейно-правовыми средствами // Журнал российского права. 2001. № 6.

[3] Беспалов Ю. Судебная защита семейных прав и интересов ребенка // Российская юстиция. 1996. № 12.

[4] Семейный кодекс РФ (п. 1 ст.78).

[5] Гражданский процессуальный кодекс РФ 2002 г. М.: ИНФРА-М, 2003 (п. 2 ст. 52).

[6] Федеральный закон от 21.12.1996 г. № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социаль­ной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (с изм. и доп. от 8 февраля 1998 г., 7 августа 2000 г., 8 апреля 2002 г.)

[7] Гражданский процессуальный кодекс РФ 2002 г. М.: ИНФРА-М, 2003. (п. 1 ст. 46)

[8] Семейный кодекс РФ (п. 1 ст. 147).

[9] Гражданский кодекс РФ (ст. 1069).

Комментирование закрыто.